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Evaluation der Umsetzung der Strategie des Bundesrats gegen die Korruption 2021–2024

Zusammenfassung

Weitere Texte

Publikationen / Ergebnisse

www.efk.admin.ch

Publikationssprachen

Deutsch und Französisch (Zusammenfassungen auf Italienisch und Englisch)

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung

Finanzkontrollgesetz (SR 614.0)

Untersuchte staatliche Massnahme

Strategie des Bundesrates gegen die Korruption 2021-2024 (vom 25. November 2020) Korruption ist grundsätzlich ein Offizialdelikt, welches die Strafverfolgungsbehörden von Amtes wegen verfolgen. Das schweizerische Strafgesetzbuch beinhaltet auch das Korruptionsstrafrecht. Ferner hat Schweiz die drei wichtigsten internationalen Antikorruptionskonventionen der UNO, der OECD und des Europarats ratifiziert.

Schlüsselwörter

Korruption, Strategie gegen die Korruption 2021-2024, Interdepartementale Arbeitsgruppe Korruptionsbekämpfung (IDAG)

Executive summary/ Handlungsempfehlung

Am 25. November 2020 hat der Bundesrat mit seiner ersten Strategie gegen die Korruption 2021-2024 (Strategie) einen wichtigen Meilenstein in der Korruptionsbekämpfung des Bundes gesetzt. Seit 2008 besteht dazu eine Interdepartementale Arbeitsgruppe Korruptionsbekämpfung (IDAG). Sie hat die Strategie unter Einbezug von Wirtschaft, Wissenschaft und Zivilgesellschaft erarbeitet. Die IDAG setzt sich im Kern aus neun Bundeseinheiten zusammen unter dem Vorsitz der Abteilung Wohlstand und Nachhaltigkeit im Staatssekretariat des Eidgenössischen Departements für auswärtige Angelegenheiten (EDA). Die Strategie beinhaltet vier «Visionen» einer möglichst korruptionsfreien Verwaltung und eines guten internationalen Rufs der Schweiz bei der Korruptionsbekämpfung. Kernelement der Strategie ist die Formulierung von 11 Zielen, zu deren Erreichung insgesamt 42 Massnahmen definiert wurden. Auf Anfrage des IDAG-Vorsitzes hat die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ausserhalb ihres Jahresprogramms zwischen April und September 2024 den Stand der Umsetzung der Strategie evaluiert. Dabei hat sie die bestehenden Rahmenbedingungen und Prozesse zur Korruptionsbekämpfung auf Bundesebene berücksichtigt und die Eignung der bestehenden Organisationsstruktur analysiert. Da die Strategie erst vor drei Jahren in Kraft gesetzt wurde, hat die EFK auf eine Bewertung der Wirkung vorerst bewusst verzichtet. In ihrer Analyse kommt die EFK zum Schluss, dass für die bereits geplante Neuauflage der Strategie 2025-2028 erheblicher Anpassungsbedarf besteht. Auf der Basis einer gründlichen Situations- und Risikoanalyse müssen bestehende Lücken in den rechtlichen Rahmenbedingungen und die öffentliche Wahrnehmung betreffend die Korruptionsbekämpfung identifiziert werden. Auf dieser Grundlage lassen sich hernach Ziel, Zweck und Ambition der Strategie formulieren. Die Ziele der Strategie sind so festzulegen, dass sie im Einflussbereich des Bundes erreichbar und messbar sind. Ferner ist es wichtig, dass die Verantwortlichkeiten für die Umsetzung der Ziele verbindlich zugeteilt werden. Die EFK sieht zudem Synergiepotenziale und mögliche Effizienzgewinne durch eine engere Zusammenarbeit der bestehenden Gremien im erweiterten Bereich der Korruptionsbekämpfung des Bundes. Erste Strategie gegen die Korruption − wenig ambitioniert und unverbindlich Die Strategie hat lange auf sich warten lassen. Sie ist massgeblich auf Druck von aussen entstanden. Bereits 2008 hatte die Staatengruppe gegen Korruption des Europarats GRECO die Ausarbeitung einer Strategie empfohlen. Die EFK hat in ihrem Bericht von 2018 erneut auf das Fehlen einer Strategie hingewiesen. Die aktuelle Strategie gibt einen wichtigen Orientierungsrahmen vor für die Mitarbeitenden der Bundesverwaltung, aber auch für die Kantone und Gemeinden, für die Wirtschaft und für die Zivilgesellschaft. Trotz der klaren Formulierung von Visionen und Zielen bleibt der Zweck unklar. Die Ambition der Strategie ist gering. Die Ziele im direkten Einflussbereich des Bundes und seiner Verwaltung sind grundsätzlich erreichbar, umsetzbar und auch messbar. Die Strategie formuliert aber auch Ziele ausserhalb des direkten Einflussbereiches des Bundes. Die EFK erachtet die Erreichung dieser Ziele als unwahrscheinlich. Sie sind eher als Erwartung des Bunderats an die Privatwirtschaft zu verstehen. Einerseits fehlt den Zielen der Strategie eine nachvollziehbare Wirkungslogik, die aufzeigt, ob und wie die Massnahmen effektiv zur Zielerreichung beitragen. Andererseits ist keine verbindliche Zuordnung der Verantwortlichkeit zur Erreichung der Ziele der Strategie erkennbar. Fehlende Risikoanalyse zu Korruption und deren Bekämpfung Die Schweiz verfügt über einen guten rechtlichen Rahmen und über eine starke gesetzliche Grundlage für die Bekämpfung von Korruption. Dennoch bestehen wesentliche Lücken. In den Länderexamen zur Schweiz im Rahmen verschiedener internationaler Übereinkommen zur Korruptionsbekämpfung, welche die Schweiz ratifiziert hat, werden diese Lücken benannt. Diese sind teilweise auf das Spannungsfeld zwischen Exekutive und Legislative zurückzuführen; zum Beispiel dort, wo bundesrätliche Gesetzesvorlagen keine parlamentarische Mehrheit finden, wie etwa beim Whistleblowing-Schutz in der Privatwirtschaft oder bei der Unterstellung von treuhänderischen Anwaltstätigkeiten unter das Geldwäschereigesetz. Für eine wirkungsvolle Strategie gegen die Korruption ist eine offene und transparente Auslegeordnung der Korruptionsrisiken umso wichtiger. Die EFK stellt jedoch fest, dass der Strategie keine transparente und nachvollziehbare Herleitung der Handlungsfelder zur Korruptionsbekämpfung und deren Priorisierung zugrunde liegt. Zudem werden wichtige Korruptionsrisiken bspw. bei der Geldwäschereibekämpfung oder beim Lobbyismus nicht zielführend oder gar nicht adressiert. Schwache Koordination bei der Korruptionsbekämpfung in der Schweiz Beim Bund bestehen nebst der IDAG weitere interdepartementale Arbeitsgruppen im erweiterten Umfeld der Korruptionsbekämpfung; z.B. zur Bekämpfung der Geldwäscherei und der Terrorismusfinanzierung, zur Einziehung und Rückführung von Potentaten-Geldern oder zum Rohstoffhandel. Allerdings ist zwischen diesen Einheiten kein strukturierter Austausch erkennbar. Die Verzettelung zeigt sich auch in den Zuständigkeiten innerhalb des Bundes gegenüber den drei wichtigen internationalen Anti-Korruptionsgremien; bei den Vereinten Nationen ist es das EDA, bei der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung das Staatssekretariat für Wirtschaft und beim Europarat das Bundesamt für Justiz. Aus Sicht der EFK fehlt der Korruptionsbekämpfung auf Bundesebene eine gesamtheitliche Steuerung und Koordination. Ferner sieht sie ein Synergiepotenzial durch das Zusammenführen von bestehendem Wissen und Ressourcen in der Bundesverwaltung, um die Korruptionsbekämpfung effizienter und effektiver zu organisieren. Organisationsstruktur zur Umsetzung der Strategie nicht geeignet Das aktuelle Mandat der IDAG dient hauptsächlich der Sensibilisierung von Akteuren innerhalb und ausserhalb der Bundesverwaltung zur Bekämpfung korrupten Verhaltens. Zumindest innerhalb der Bundesverwaltung nimmt die IDAG diesen Auftrag wahr. Die Ausstrahlung auf Akteure ausserhalb der Bundesverwaltung erachtet die EFK hingegen als schwach. Die Organisationsstruktur der IDAG als Zusammenschluss der betroffenen Bundesämter und der lose Einbezug von Kantonen und Gemeinden sowie von Vertretungen aus der Privatwirtschaft und der Zivilgesellschaft ist geeignet, um eine Strategie gegen die Korruption zu erarbeiten, da in dieser Form die nötigen fachlichen Kompetenzen vereinigt werden können. Mit Blick auf die Erreichung der in der Strategie formulierten Ziele zieht die EFK eine kritische Bilanz. In der aktuellen Organisationsstruktur ist die Zielerreichung unwahrscheinlich. Hauptursache ist die fehlende Durchsetzungskraft der IDAG. Sie hat keinerlei Weisungsrechte, um die betroffenen Organisationseinheiten bei der Umsetzung bestimmter Massnahmen in die Verantwortung zu nehmen. Dies stellt den Anspruch, gesteckte Ziele zu erreichen, grundsätzlich in Frage.

Beteiligte

Rickli Mathias

Kontaktperson

mathias.rickli@efk.admin.ch

Eidgenössische Finanzkontrolle Rickli Mathias Monbijoustrasse 45 3003 Bern BE CH

Projektdetails

Forschungsstelle: EFK
Projektstatus: Abgeschlossen
Projekttyp: Evaluationsprojekt
Startdatum: 2024-03-18
Enddatum: 2025-04-27
Bewilligte Gesamtkosten: -
Sektion: Wirksamkeitsüberprüfungen
NABS Politikbereich: -