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Honorarkonsulate

Résumé

Honorarkonsulate sind konsularische Posten, die von einer Honorarkonsulin bzw. einem Ho-norarkonsul geleitet werden. Diese erfüllen ehrenamtlich konsularische Aufgaben für einen Staat. Sie unterstützen beispielsweise dessen Landsleute vor Ort oder pflegen wirtschaftliche und kulturelle Beziehungen. Honorarkonsulate können somit eine kostengünstige Alternative zu Berufskonsulaten darstellen. Honorarkonsulinnen und -konsuln verfügen gemäss interna-tionalem Recht über gewisse Vorrechte und Immunitäten, die jedoch weniger weit gehen als jene von Berufskonsulinnen und -konsuln. Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) verfügt über ein breites Netz an Honorarkonsulaten im Ausland. Die Schweiz ist mit insgesamt 218 Honorar-konsulaten in 103 Staaten präsent. Umgekehrt gibt es in der Schweiz 122 Honorarkonsulate von insgesamt 65 Staaten. Die Zahl der Honorarkonsulate nimmt international zu. So ist auch die Zahl der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland zwischen 2013 und 2023 um 20 Prozent angestiegen. Auftrag und Fragestellungen Die GPK haben die PVK am 26. Januar 2024 mit einer Evaluation der Honorarkonsulate beauftragt. Am 26. April 2024 hat die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Stän-derates (GPK-S) entschieden, dass die PVK die Schweizer Honorarkonsulate im Ausland sowie die ausländischen Honorarkonsulate in der Schweiz untersuchen soll. Die Evaluation beantwortet die folgenden Fragestellungen: 1. Sind die rechtlichen und strategischen Vorgaben zu Schweizer Honorarkonsulaten im Ausland und ausländischen Honorarkonsulaten in der Schweiz klar? 2. Hält das EDA die rechtlichen und strategischen Vorgaben bei der Errichtung und Besetzung von Honorarkonsulaten im In- und Ausland ein? 3. Ist die Führung der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland zweckmässig? 4. Ist die Aufsicht über die Aktivitäten der Honorarkonsulate im Ausland und in der Schweiz zweckmässig? Vorgehen Die PVK macht eine Dokumentenanalyse der rechtlichen und strategischen Vorgaben und der Prozesse zur Errichtung, Besetzung, Führung und Aufsicht von Honorarkonsulaten. Auf dieser Grundlage beurteilt sie, ob die Vorgaben klar sind (Fragestellung 1). Weiter führt die PVK Interviews mit den betreffenden Abteilungen des EDA (Direktion für Res-sourcen, Konsularische Direktion, Protokoll u.a.) über die Vorgaben und ihre Umsetzung in der Praxis (Fragestellungen 1–4). Über die rechtlichen Anforderungen an Honorarkonsulate spricht die PVK zudem mit Völkerrechtsexpertinnen und -experten (Fragestellung 1). Die Errichtung und Besetzung sowie die Aufsicht sowohl der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland als auch jener in der Schweiz (Fragestellungen 2 und 4) untersucht die PVK anhand einiger Beispiele, indem sie entsprechende Dokumente analysiert und mit beteiligten Mitarbei-tenden des EDA spricht. Um die Fragestellungen 3 und 4 zur Führung und Aufsicht der Schweizer Honorarkonsulate im Ausland zu vertiefen, macht die PVK Fallstudien zu einigen systematisch ausgewählten Vertretungen. Sie interviewt die betreffenden Honorarkonsuln und -konsulinnen sowie die vor-gesetzten Vertretungen und analysiert Dokumente wie etwa die Pflichtenhefte der Honorar-konsuln und -konsulinnen. Schliesslich untersucht die PVK die zahlenmässige Entwicklung der Schweizer Honorarkon-sulate im Ausland und ihre Bedeutung als Teil des Aussennetzes des EDA.

Textes supplémentaires

Publikationssprachen

Allemand, français, italien

Executive summary/ Handlungsempfehlung

Das Eidgenössische Departement für auswärtige Angelegenheiten (EDA) geht mit den Schweizer Honorarkonsulaten im Ausland insgesamt angemessen um. Diese erbringen gemeinhin einen Mehrwert. Gegenüber den ausländischen Honorarkonsulaten in der Schweiz sieht sich das EDA nur sehr beschränkt in der Verantwortung und handelt zurückhaltend. Die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) beauftragten die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) im Januar 2024 mit einer Evaluation zu den Honorarkonsulaten. Dies sind konsularische Vertretungen, die von einem Honorarkonsul oder einer Honorarkonsulin (HK) auf ehrenamtlicher Basis geführt werden. Aufgrund internationaler Problemfälle stellte sich die Frage, wie die Schweiz mit HK umgeht. An ihrer Sitzung vom 26. April 2024 entschied die zuständige Subkommission EDA/VBS der GPK des Ständerates, dass die PVK sowohl die Schweizer Honorarkonsulate im Ausland als auch die ausländischen Honorarkonsulate in der Schweiz untersuchen soll. Die PVK analysierte die Vorgaben und Prozesse zu den HK und interviewte insgesamt 47 Personen (mehrheitlich aus dem EDA). Ein Teil der Gespräche fand im Rahmen von Fallstudien zu sechs Schweizer Honorarkonsulaten im Ausland statt. Nachfolgend werden zuerst die wichtigsten Ergebnisse für die Schweizer Honorarkonsulate im Ausland vorgestellt und anschliessend diejenigen für die ausländischen Honorarkonsulate in der Schweiz. Schweizer Honorarkonsulate im Ausland Die Weisung des EDA ist klar, es fehlt aber an strategischen Vorgaben zum Einsatz von Schweizer Honorarkonsulaten Das EDA hat eine Weisung zu den HK erlassen, welche das einschlägige internationale Übereinkommen angemessen präzisiert (Ziff. 3.1.1). Diese Weisung wird generell eingehalten (Ziff. 3.2.2). Es fehlt hingegen an strategischen Vorgaben dazu, in welchen Fällen der Einsatz von Honorarkonsulaten angezeigt ist und wann nicht (Ziff. 3.1.2). In der Praxis werden Honorarkonsulate meist wegen einem bestimmten Bedarf eröffnet, jedoch werden sie nur zögerlich geschlossen, auch wenn der Bedarf weggefallen ist (Ziff. 3.2.1). Bei der Ernennung der HK werden die Interessenbindungen zu wenig systematisch geprüft Die zuständige Schweizer Auslandsvertretung muss vor der Ernennung von HK prüfen, ob die Kandidierenden für das Amt geeignet sind. Dabei halten sich die Vertretungen in der Regel an die Vorgaben des EDA. Die Kandidierenden müssen ihre Interessenbindungen jedoch nicht verbindlich angeben. Damit bleiben Reputationsrisiken oder Interessenkonflikte, beispielsweise aufgrund von Beteiligungen an Unternehmen, allenfalls unentdeckt (Ziff. 3.2.3). Die Prüfung im Rahmen der Ernennung ist umso wichtiger, als die spätere Mandatsverlängerung reine Formsache ist (Ziff. 3.4.1). Die Betreuung und Führung der HK durch ihre Vorgesetzten ist insgesamt angemessen, jedoch stark personenabhängig Das EDA macht zur Betreuung und Führung der HK kaum Vorgaben. Die Kontakte sind somit stark abhängig von den vorgesetzten Personen der HK und entsprechend unterschiedlich. Die HK selbst nehmen die Betreuung jedoch insgesamt positiv wahr. Für die HK sind Zeichen der Wertschätzung für ihr Engagement viel wichtiger als die finanzielle Entschädigung (Ziff. 3.3.2 und 3.3.3). Honorarkonsulate gewährleisten eine kostengünstige Präsenz vor Ort, ersetzen aber nicht ein Berufskonsulat oder eine diplomatische Vertretung Das EDA setzt Honorarkonsulate als kostengünstige lokale Kontaktpunkte im Schweizer Aussennetz ein. Honorarkonsulate ergänzen die Berufskonsulate und diplomatischen Vertretungen, haben hingegen nicht dieselben Kompetenzen und ein geringeres politisches Gewicht. Der Mehrwert der HK ist im EDA dennoch unbestritten, wobei sich ihre konkreten Leistungen je nach Ort stark unterscheiden (Ziff. 3.3.3). Bei den wenigen Problemfällen hat das EDA angemessen und diskret reagiert Generell kommt es nur sehr selten zu Problemfällen mit Schweizer HK im Ausland. Wenn solche aufgetreten sind, suchte das EDA nach möglichst diskreten Lösungen. Dadurch konnte es Reputationsschäden für die Schweiz abwenden (Ziff. 3.4.2). Ausländische Honorarkonsulate in der Schweiz Aus Rücksicht auf die bilateralen Beziehungen nutzt das EDA seinen Spielraum sehr zurückhaltend Die ausländischen HK geniessen in der Schweiz in Ausübung ihres Amtes gewisse, wenn auch eingeschränkte Privilegien und Immunitäten. Diese sollten nur verliehen werden, wenn der Entsendestaat tatsächlich einen Bedarf für ein Honorarkonsulat hat und die entsprechende Person vertrauenswürdig ist. Das EDA versteht seine Rolle bei ausländischen Honorarkonsulaten allerdings als sehr beschränkt. Es nutzt seinen Handlungsspielraum aus Rücksicht auf die bilateralen Beziehungen zu den Entsendestaaten sehr zurückhaltend (Ziff. 4.2.3 und 4.3). Die Vorgaben des EDA sind zwar weitgehend klar und ähnlich wie in anderen Ländern, aber nicht verbindlich Die Vorgaben des EDA für ausländische Honorarkonsulate sind mehrheitlich klar formuliert und mit jenen von anderen Ländern vergleichbar. Punktuell haben gewisse Staaten aber strengere Vorgaben als die Schweiz, beispielsweise um zu verhindern, dass sich HK in innere Angelegenheiten einmischen. Letztlich sind jedoch die Vorgaben aller betrachteten Länder wie auch jene der Schweiz rechtlich nicht verbindlich (Ziff. 4.1.1 und 4.1.2). Die Vorgaben des EDA werden nicht konsequent angewendet In der Praxis überprüft das EDA nicht konsequent, ob seine Vorgaben zu ausländischen Honorarkonsulaten erfüllt sind. Namentlich prüft das EDA nur oberflächlich, ob der Entsendestaat tatsächlich einen Bedarf für das Honorarkonsulat hat (Ziff. 4.2.1). Ausserdem ist nicht genau geklärt, durch wen und wie gewisse Vorgaben überprüft werden sollten (Ziff. 4.2.2). Regelmässig macht das EDA schliesslich Ausnahmen von seinen Vorgaben. Es lehnt Gesuche für ausländische Honorarkonsulate selten ab, um die bilateralen Beziehungen zu den Entsendestaaten nicht zu belasten (Ziff. 4.2.3). In den seltenen Problemfällen hat das EDA nur zögerlich reagiert Aus Sicht des EDA sind die Entsendestaaten dafür verantwortlich, ihre HK zu kontrollieren. Hat das EDA eine Person einmal als HK zugelassen, führt es kaum mehr Überprüfungen durch. Generell kommt es nur selten zu Problemfällen mit ausländischen HK in der Schweiz und das EDA betrachtet sich dabei nur sehr beschränkt als zuständig (Ziff. 4.3.1). So ging es gegen einen Fall von Missbrauch der Immunität nur sehr zögerlich vor. Das Handeln des EDA ist auch bei Problemen klar darauf ausgerichtet, die Beziehungen zu anderen Staaten möglichst nicht zu beeinträchtigen (Ziff. 4.3.2).

Participants

Simone Ledermann

Kontaktperson

Simone.Ledermann@parl.admin.ch

Parlamentarische Verwaltungskontrolle Parlamentsdienste Simone Ledermann 3003 Bern BE CH

Détails du projet

Office de recherche: PVK
Statut du projet: Abgeschlossen
Type de projet: Evaluationsprojekt
Date de début: 2024-04-15
Date de fin: 2025-11-10
Coûts totaux approuvés: -
Section: Wirksamkeitsüberprüfungen
Domaine politique NABS: -