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System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter

Résumé

Thema der Evaluation: An drei der vier eidgenössischen Gerichte können neben den ordentlichen auch nebenamt­liche Richterinnen und Richter zum Einsatz kommen: am Bundesgericht (BGer), am Bundes­strafgericht (BStGer) und am Bundespatentgericht (BPatGer). Am Bundesverwaltungsgericht (BVGer) besteht diese Möglichkeit nicht. Auch in anderen Ländern existiert dieses System nicht. Nebenamtliche Richterinnen und Richter sollen insbesondere mögliche Spitzen in der Geschäftslast der Gerichte abfedern und ausgefallene ordentliche Richterinnen und Richter ersetzen. Das System unterscheidet sich jedoch stark von Gericht zu Gericht und wurde infrage gestellt. Auftrag und Fragestellungen: Die Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates schlug der GPK des Nationalrates 2022 vor, das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter zu evaluieren. Die GPK beschlossen am 23. Januar 2023, die PVK selbst mit einer Evaluation zu betrauen. Am 24. August 2023 beauftragten die zuständigen Subkommissionen Gerichte/BA der GPK die PVK, die Zweckmässigkeit des Einsatzes nebenamtlicher Richterinnen und Richter an denjenigen Bundesgerichten, die diese Möglichkeit bieten, zu prüfen. Zudem soll evaluiert werden, ob eine Ausweitung des Systems der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auf das BVGer sinnvoll wäre. Im Rahmen der Evaluation sollen folgende Fragen beantwortet werden: Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer effizienten Recht­sprechung der einzelnen Gerichte bei? Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer unabhängigen Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei? Trägt der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter zu einer qualitativ guten Rechtsprechung der einzelnen Gerichte bei? Ist die Einsatzhäufigkeit nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den einzelnen Gerichten angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile angemessen? Sind die gesetzlichen und reglementarischen Vorgaben für den Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter an den einzelnen Gerichten geeignet? Wäre der Einsatz nebenamtlicher Richterinnen und Richter am BVGer angesichts der damit verbundenen Vor- und Nachteile an den anderen Gerichten zweckmässig? Vorgehen: Die PVK führt unter den ordentlichen und nebenamtlichen Richterinnen und Richtern eine (extern vergebene) Online-Befragung zur Effizienz, Unabhängigkeit und Qualität (Fragestel­lungen 1 bis 3) durch. Die Ergebnisse werden anschliessend in Fokusgruppen mit den Präsi­dentinnen und Präsidenten der Gerichtskammern/Abteilungen vertieft. Zudem führt die PVK mit anonymen Daten, die von den eidgenössischen Gerichten zur Verfügung gestellt werden, eine statistische Analyse der Fälle durch (Fragestellung 4). Die Eignung der Rechtsgrundlagen, einschliesslich der gerichtsinternen Reglemente, werden mittels einer Dokumentenanalyse und eines extern vergebenen Rechtsgutachtens beurteilt (Fragestellung 5). Zu guter Letzt führt die PVK eine Dokumentenanalyse und eine Fokus­gruppe zum BVGer durch (Fragestellung 6). Für diese Analysen wird ebenfalls die erwähnte externe juristische Fachexpertise beigezogen. Zeitplan: Die PVK führt ihre Analysen grösstenteils bis Juni 2024 durch. Gemäss Planung liegt der Eva­luationsbericht der PVK im ersten Quartal 2025 vor. Die GPK ziehen dann die politischen Fol­gerungen daraus und formulieren gegebenenfalls in einem separaten Bericht Empfehlungen an den Bundesrat. In der Regel veröffentlicht die Kommission ihren Bericht und die Evaluation der PVK.

Textes supplémentaires

Publikationssprachen

DE, FR, IT Zusammenfassung EN

Untersuchte staatliche Massnahme

Gerichtsorganisation

Executive summary/ Handlungsempfehlung

Das Wichtigste in Kürze Das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten ist grundsätzlich zweckmässig. Es trägt zu einer effizienten Rechtsprechung bei, stösst aber rasch an Grenzen. Mit den Risiken des Systems für eine unabhängige und kohärente Rechtsprechung gehen die Gerichte angemessen um. Unter gewissen Voraussetzungen könnte das System der nebenamtlichen Richterinnen und Richter auch auf das Bundesverwaltungsgericht ausgeweitet werden. Ausgehend von einem Antrag der Kommission für Rechtsfragen des Nationalrates (RK-N) beauftragten die Geschäftsprüfungskommissionen der eidgenössischen Räte (GPK) im Januar 2023 die Parlamentarische Verwaltungskontrolle (PVK) mit einer Evaluation des Systems der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. An ihrer Sitzung vom 24. August 2023 entschieden die Subkommissionen Gerichte/BA der GPK des National- und Ständerates, dass die Evaluation die Zweckmässigkeit des Einsatzes nebenamtlicher Richterinnen und Richter am Bundesgericht (BGer), am Bundesstrafgericht (BStGer) und am Bundespatentgericht (BPatGer) prüfen solle. Zudem solle evaluiert werden, inwiefern der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am Bundesverwaltungsgericht (BVGer), das gegenwärtig nicht über diese Möglichkeit verfügt, angezeigt wäre. Die PVK hat durch eine externe Auftragnehmerin eine Online-Befragung bei den nebenamtlichen und ordentlichen Richterinnen und Richtern sowie den Gerichtsschreibenden an den Gerichten durchführen lassen. Zur Vertiefung führte die PVK Gruppengespräche und Einzelinterviews durch. Darüber hinaus erstellte die PVK statistische Analysen zur Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Mit einem externen Rechtsgutachten liess die PVK klären, inwieweit die rechtlichen Grundlagen für den Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern geeignet sind. Anhand dieser Analysen kommt die PVK zu folgenden Schlüssen: Aus den rechtlichen Vorgaben gehen die Einsatzgründe für nebenamtliche Richterinnen und Richter nicht klar hervor In den rechtlichen Grundlagen des BGer und BStGer bleibt weitgehend unklar, aus welchen Gründen nebenamtliche Richterinnen und Richter eingesetzt werden sollen. Das BPatGer dagegen besteht fast ausschliesslich aus nebenamtlichen Richterinnen und Richtern. Sie werden in allen Spruchkörpern eingesetzt, weshalb bei diesem Gericht keine spezifischen Gründe für ihren Einsatz erforderlich sind (Ziff. 7.1). Nebenamtliche Richterinnen und Richter entlasten im Allgemeinen die Gerichte, ihr Einsatz kann aber auch zu Mehraufwand führen Der Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern trägt insgesamt zu einer effizienten Rechtsprechung an den Gerichten bei. Die Gerichte können nebenamtliche Richterinnen und Richter bei einer hohen Geschäftslast oder beim Ausfall von ordent­lichen Richterinnen und Richtern einsetzen, damit die Urteile innert angemessener Frist gefällt werden (Ziff. 3.1). Insbesondere stellen nebenamtliche Richterinnen und Richter die Fallerledigung in verschiedenen Verfahrenssprachen sicher (Ziff. 3.2). Ein effizienter Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern bedingt allerdings, dass sie regelmässig Fälle für das jeweilige Gericht erledigen, damit sie die Abläufe und die Praxis zu kennen. Ohne die notwendige Erfahrung kann ihr Einsatz zu Mehraufwand für die Gerichte führen. Dies ist beispielsweise dann der Fall, wenn ihre Vorarbeiten für Urteile stark überarbeitet werden müssen (Ziff. 3.3). Ein häufigerer Einsatz der nebenamtlichen Richterinnen und Richter ist nur begrenzt möglich Die Einsatzhäufigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den eidgenössischen Gerichten ist insgesamt angemessen. Sie variiert stark zwischen den Gerichten bzw. beim BStGer zwischen den Kammern. Dies lässt sich insbesondere mit den unterschiedlichen Aufgaben der nebenamtlichen Richterinnen und Richter an den Gerichten erklären. Die Einsatzhäufigkeit hängt zudem davon ab, wie oft die nebenamtlichen Richterinnen und Richter aufgeboten werden und ob sie die Aufgebote annehmen (Ziff. 6.1). Insbesondere an der Berufungskammer des BStGer erweist es sich wegen der begrenzten Verfügbarkeit der nebenamtlichen Richterinnen und Richter als schwierig, die Spruchkörper zusammenzustellen. Die Gerichte würden einen vermehrten Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern aufgrund der damit verbundenen Schwierigkeiten nur teilweise begrüssen (Ziff. 6.2). Mit den Risiken für eine unabhängige und kohärente Rechtsprechung gehen die Gerichte zweckmässig um Die Gerichte haben Vorgaben erlassen, welche die Unabhängigkeit der Rechtsprechung beim Beizug von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern sicherstellen sollen. Diese sind aus rechtlicher Sicht geeignet und bewähren sich in der Anwendung. Das BPatGer trägt der Unabhängigkeit der nebenamtlichen Richterinnen und -richter mit detaillierten Ausstandsregeln Rechnung (Ziff. 4.1, 4.2). Die Qualität der Rechtsprechung wird insgesamt gewahrt, auch wenn gewissen nebenamtlichen Richterinnen und Richtern die notwendige Erfahrung fehlt (Ziff. 5.1). Die Spruchkörper werden an den Gerichten so zusammengesetzt, dass die nebenamtlichen Richterinnen und Richter möglichst in der Minderheit sind. Dadurch wird eine einheitliche Rechtsprechung gewährleistet (Ziff. 5.3). Das Parlament wählt nicht immer Richterinnen und Richter mit den notwendigen Kompetenzen Die Gerichte stufen die Zusammenarbeit mit den nebenamtlichen Richterinnen und Richtern mehrheitlich positiv ein (Ziff. 6.2). Negative Erfahrungen gibt es oft in Fällen, in denen mögliche Probleme bereits bei der Wahl der entsprechenden Person absehbar waren. Zwar enthält die Stellenausschreibung nach Ansicht der Gerichte jeweils die wichtigen Eignungskriterien für das Amt. Doch prüfe die Gerichtskommission, die für die Vorbereitung der Wahl zuständig ist, die zeitliche Verfügbarkeit der Kandidierenden sowie ihre Erfahrungen und Sprachkenntnisse nicht immer ausreichend oder gewichte andere Kriterien wie die Parteizugehörigkeit und das Geschlecht teilweise höher. Die Erfahrungen des BPatGer mit dem Wahlverfahren fallen demgegenüber positiver aus. Dies liegt einerseits daran, dass eine vorberatende Kommission von Fachpersonen eine Vorauswahl trifft, und andererseits sind die Kandidierenden in der Regel nicht Mitglied einer politischen Partei, wodurch die Wahl ihre parteipolitische Bedeutung verliert (Ziff. 5.2). Unter gewissen Bedingungen könnten auch am BVGer nebenamtliche Richterinnen und Richter zweckmässig eingesetzt werden Am BVGer gibt es gegenwärtig keine nebenamtlichen Richterinnen und Richter. Angesichts der Ergebnisse der Evaluation zu den anderen Gerichten erachtet die PVK einen zweckmässigen Einsatz von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern aber als möglich. Mit ihrem Einsatz könnten kürzere Belastungsspitzen einzelner Abteilungen oder krankheitsbedingte Ausfälle von ordentlichen Richterinnen und Richtern bewältigt werden (Ziff. 8.2). Gleichzeitig müssten nebenamtliche Richterinnen und Richter aber regelmässig zum Einsatz kommen, um die Praxis ihrer Abteilung zu kennen, sodass für das Gericht kein Mehraufwand entsteht. Nebenamtliche Richterinnen und Richter eignen sich angesichts ihrer begrenzten Verfügbarkeit hingegen nicht, um systematische Überlastungen zu beheben (Ziff. 8.1). Je nach Abteilung des BVGer bieten sich eher juristische nebenamtliche Richterinnen und Richter oder Fachrichterinnen und -richter, d. h. Personen mit technischer Ausbildung, an (Ziff. 8.2). Das BVGer selbst steht der Einführung von nebenamtlichen Richterinnen und Richtern am eigenen Gericht allerdings kritisch gegenüber (Ziff. 8.1).

Participants

Felix Strebel

Kontaktperson

felix.strebel@parl.admin.ch

Parlamentarische Verwaltungskontrolle Parlamentsdienste Felix Strebel 3003 Bern BE CH

Détails du projet

Office de recherche
PVK
Statut du projet
Abgeschlossen
Type de projet
Evaluationsprojekt
Date de début
2023-08-23
Date de fin
2025-09-01
Coûts totaux approuvés
-
Section
Wirksamkeitsüberprüfungen
Domaine politique NABS
Politische Struktur der Gesellschaft und Recht