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Subventionsprüfung des Gebäudeprogramms

Zusammenfassung

Beurteilung der Konzeption und Koordination, der Aufsicht und Steuerung, der Wirtschaftlichkeit und der Weiterentwicklung des Gebäudeprogramms. Wichtige Einzelaspekte der Prüfung: Koordination mit CO2-Kompensationsmassnahmen, Eignung der Massnahmen für alle wichtigen Zielgruppen, Übereinstimmung von angenommenen und effektiven Energieeinsparungen.

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Publikationen / Ergebnisse

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Publikationssprachen

Deutsch und Französisch (Zusammenfassungen auf Italienisch und Englisch)

Gesetzliche Grundlage der Wirksamkeitsüberprüfung

Finanzkontrollgesetz (FKG), SR 614.0

Untersuchte staatliche Massnahme

Gebäudeprogramm von Bund und Kantonen (Globalbeiträge des Bundes gemäss Art. 34 CO2-Gesetz, SR 641.71)

Schlüsselwörter

Klimapolitik, Energiepolitik, Gebäude, Gebäudeprogramm, Globalbeiträge, CO2-Gesetz, Energiegesetz, Wärmedämmung, Heizungsersatz

Executive summary/ Handlungsempfehlung

Das Gebäudeprogramm besteht aus einem Bündel von Massnahmen zur langfristigen Verminderung der CO 2 -Emissionen und zur Senkung des Winterstromverbrauchs. Das Programm wird von den Kantonen ausgeführt. Sie wenden ein harmonisiertes Fördermodell an. Finanziell am Bedeutsamsten waren bisher die Einzelmassnahmen zur Wärmedämmung und zum Heizungsersatz sowie umfassende Gebäudesanierungen. Der Bund ist am Gebäudeprogramm beteiligt. Er kommt durch Globalbeiträge an die Kantone für einen grossen Teil der Programmkosten auf. Für die Gewährung der Globalbeiträge ist das Bundesamt für Energie (BFE) zuständig. Bei Fragen zur Klimapolitik arbeitet das BFE mit dem Bundesamt für Umwelt (BAFU) zusammen. Für die Globalbeiträge stehen ein Drittel der Einnahmen aus der CO 2 -Abgabe auf Brennstoffen zur Verfügung, jedoch jährlich maximal 450 Millionen Franken. Zwischen 2010 und 2023 haben die Kantone insgesamt 3,6 Milliarden Franken an Projekte entrichtet. Zwischen 2016 und 2023 stiegen die jährlichen Auszahlungen von gut 150 Millionen auf gegen 530 Millionen Franken an. Rund zwei Drittel davon stammten aus der CO 2 -Abgabe. Ab 2025 stehen im Rahmen eines zehnjährigen Impulsprogramms zusätzlich jährlich 200 Millionen Franken aus der Bundeskasse zur Verfügung, primär für den Ersatz grösserer fossiler Heizungen und Elektroheizungen. Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) hat geprüft, ob das Gebäudeprogramm die Ziele der Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich möglichst wirksam und wirtschaftlich erreichen kann. Die Ergebnisse zeigen, dass die Konzeption und die Umsetzung des Programms insgesamt gute Bedingungen dafür bieten. In bestimmten Bereichen gibt es jedoch Verbesserungspotenziale. Das vom Bundesrat geplante Entlastungspaket für den Bundeshaushalt hat noch unabsehbare Auswirkungen auf das Gebäudeprogramm und war nicht Teil der Prüfung. Die EFK geht davon aus, dass die Empfehlungen des vorliegenden Berichtes für die weitere Entwicklung der Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich relevant bleiben. Gut eingespielte Förderung sollte in Teilbereichen wirksamer und wirtschaftlicher werden Das im Klimagesetz verankerte Null-CO 2 -Ziel bis 2050 für den Gebäudebereich, die Massnahmen des Gebäudeprogramms und das detaillierte Wirkungsmonitoring des BFE schaffen geeignete Voraussetzungen für eine wirkungsorientierte und wirtschaftliche Förderung. Die Zusammenarbeit von Bund und Kantonen bei der Ausrichtung der Globalbeiträge sowie bei der Umsetzung und Aufsicht des Gebäudeprogramms ist gut eingespielt. In wichtigen Bereichen besteht aus Sicht der EFK Verbesserungsbedarf. Um besonders effektive und effiziente Massnahmen besser zu priorisieren, sollte der Bund seine strategischen Grundlagen für die Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich überarbeiten. Das Gebäudeprogramm sollte konsequenter vom Instrument der CO 2 -Kompensation abgegrenzt und vermehrt auf einzelne Zielgruppen ausgerichtet werden. Schliesslich sollte das BFE die vom Gebäudeprogramm erzielten Energieeinsparungen realistischer einschätzen und griffigere Massnahmen zur Begrenzung der Mitnahmeeffekte anstreben. Priorisierung erneuerbarer Energien zur wirtschaftlichen Erreichung der Klimaziele Das Gebäudeprogramm könnte deutlich wirksamer und wirtschaftlicher werden, wenn die einzelnen Energie- und Klimaziele sowie die Massnahmen für Energieeffizienz und erneuerbare Energien zweckmässiger priorisiert würden. Eine solche Priorisierung sollte auf eine möglichst kosteneffiziente Erreichung des Null-CO 2 -Ziels für die Wärmeerzeugung in Gebäuden bis 2050 ausgerichtet sein. Um dieses Klimaziel vollständig zu erreichen, ist ein kompletter Ersatz der verbleibenden fossil betriebenen durch erneuerbar betriebene Heizungen eine notwendige und hinreichende Bedingung. Wärmedämmungsmassnahmen hingegen wären zur Erreichung dieses Ziels weder zwingend notwendig noch hinreichend. Dies unter der realistischen Voraussetzung, dass die Stromproduktion in der Schweiz weitgehend CO 2 -frei bleibt und Stromimporte zunehmend CO 2 -frei werden. Bei Gebäuden mit Wärmepumpen- oder Elektroheizungen verringert Wärmedämmung den Stromverbrauch im Winter. Bis zum Ersatz der noch bestehenden fossilen Heizungen trägt die Wärmedämmung zudem komplementär zur CO 2 -Reduktion bei. Dieser Ersatz muss gemäss den Klimazielen bis 2050 erfolgen. Danach reduziert die bestehende Wärmedämmung nicht mehr den CO 2 -Ausstoss, sondern den Winterstromverbrauch. Einen Beitrag zu den Klimazielen leistet sie dann nicht mehr. Bei Gebäuden mit Elektroheizungen bringt der Ersatz durch Wärmepumpen grössere Stromeinsparungen als eine Wärmedämmung. Zur Erreichung der Klimaziele im Gebäudebereich ist der komplette Heizungsersatz unerlässlich. Für die Versorgungssicherheit im Winter sind Stromeinsparungen im Gebäudebereich hingegen nur eine von verschiedenen verfügbaren Massnahmen. Da der Ersatz von fossilen Heizungen durch Wärmepumpen zu einem höheren Winterstromverbrauch führt, besteht hier ein Zielkonflikt zwischen Klima- und Stromsparzielen. Dieser Zielkonflikt muss geregelt werden. Zu beachten ist dabei, dass die Förderkosten pro reduzierte Tonne CO 2 bei der Wärmedämmung bisher rund dreimal höher lagen als beim Heizungsersatz und bei weiteren Massnahmen im Bereich der Haustechnik. Die CO 2 -Einsparungen des Gebäudeprogramms von 2010 bis 2022 hätten mit einem verstärkten Heizungsersatz anstelle von einzelnen Wärmedämmungsmassnahmen potenziell um eine Milliarde Franken günstiger erreicht werden können. Alternativ hätten bei unverändertem Mitteleinsatz die CO 2 -Einsparungen des gesamten Programms um zwei Drittel erhöht werden können. Die strategischen Grundlagen des Bundes für die Energie- und Klimapolitik im Gebäudebereich sind in Bezug auf die Regelung von Zielkonflikten und die Priorisierung von möglichst wirksamen und wirtschaftlichen Massnahmen lückenhaft und sollten diesbezüglich ergänzt werden. Dabei sollten auch die weiteren Ergebnisse der vorliegenden Prüfung beachtet werden. Die Überschneidung der Fördergegenstände zwischen dem Gebäudeprogramm und Projekten zur Umsetzung der CO 2 -Kompensationspflicht für Treibstoffe führt in Einzelfällen zu problematischen Doppelförderungen und zu nicht regelkonformen Doppelanrechnungen von CO 2 -Reduktionen. Hier sollte das BAFU in Abstimmung mit dem BFE die Möglichkeit von Doppelförderungen weitestgehend ausschliessen. Zielgruppen besser erreichen, Mitnahmeeffekte begrenzen, «Performance Gap» beachten Um das Null-CO 2 -Ziel bis 2050 zu erreichen, ist eine vollständige Vermeidung der Emissionen bei allen Gebäudetypen und Eigentümergruppen nötig. Daher sind zusätzliche Anstrengungen nötig. Nur so lassen sich mit dem Gebäudeprogramm wichtige und bisher zu wenig erreichte Zielgruppen besser ansprechen. Dazu gehören unter anderem die Eigentümerinnen und Eigentümer grosser Immobilienportfolios. Das bereits beschlossene Impulsprogramm ist ein erster Schritt in diese Richtung. Mitnahmeeffekte können bei Subventionen mit zahlreichen Empfängerinnen und Empfängern nicht vollständig verhindert werden. Zur Begrenzung der vom BFE ausgewiesenen Mitnahmeeffekte von durchschnittlich rund 45 % sollte die Situation einzelner Zielgruppen bei der Förderung differenzierter berücksichtigt werden. Zudem sollte die Abstimmung des Gebäudeprogramms mit verschärften kantonalen Vorschriften inklusive bestehenden Steuererleichterungen verbessert werden. Obwohl die Wirkungen von Energieeffizienzmassnahmen im Gebäudebereich gemäss verschiedenen Quellen tendenziell überschätzt werden, hat das BFE bisher einen solchen «Performance Gap» beim Gebäudeprogramm weder abgeschätzt noch bei der Berechnung der Wirkungen berücksichtigt. Dies wäre wichtig für eine mögliche Priorisierung von Massnahmen zum Heizungsersatz gegenüber Wärmedämmungsmassnahmen. Potenziale für gezielte Verbesserungen bei Aufsicht, Steuerung und Erfahrungsaustausch Bei den untersuchten Aspekten der Aufsicht des Bundes gegenüber den kantonalen Vollzugsbehörden sowie der Aufsicht der Kantone gegenüber einzelnen Subventionsempfangenden hat die EFK keine wesentlichen Mängel festgestellt. Das BFE verfügt über ein gut ausgebautes Monitoring zum Gebäudeprogramm. Die EFK erachtet periodische vertiefte Evaluationen für eine Gesamtbeurteilung und zur Weiterentwicklung des Gebäudeprogramms als wichtig. Solche Evaluationen fehlten in den letzten Jahren. Die operationelle Steuerung des BFE bei der Umsetzung der Globalbeiträge schätzt die EFK positiv ein. Das BFE könnte jedoch durch eine bessere Auswertung und Nutzung bestehender Informationen die Grundlagen für die Steuerung durch Bund und Kantone verbessern. Schliesslich beurteilt die EFK den Erfahrungsaustausch zwischen den Kantonen und mit dem Bund zu operationellen Fragen als gut, sieht aber Verbesserungspotenziale beim Erfahrungsaustausch zu grundlegenden Fragen des Gebäudeprogramms.

Beteiligte

Kölliker Alkuin

Kontaktperson

alkuin.koelliker@efk.admin.ch

Eidgenössische Finanzkontrolle Kölliker Alkuin Monbijoustrasse 45 3003 Bern BE CH

Projektdetails

Forschungsstelle: EFK
Projektstatus: Abgeschlossen
Projekttyp: Evaluationsprojekt
Startdatum: 2023-05-07
Enddatum: 2025-02-25
Bewilligte Gesamtkosten: -
Sektion: Wirksamkeitsüberprüfungen
NABS Politikbereich: -